▍发展中国家的社会福利制度变化
当“嵌入式自由主义”大行其道时，发展中国家的福利制度并没有受到多少关注。这是因为全球化是由发达国家主导，被动参与的发展中国家市场开放程度不高，社会福利水平较低且覆盖面较窄。在国际金融危机前，发达国家的养老金支出占ＧＤＰ的比例平均为9．3％，覆盖了91％的人口；发展中国家的比例平均为2．2％，仅覆盖了20％的人口。虽然距离发达国家的社会福利支出差距很大，但发展中福利国家的概念开始出现，并呈现出三种主要模式：
第一种是生产型福利国家，以东亚国家为代表。这类国家的政府在社会保障上的投入较少，在教育和医疗等领域投入较大，主要通过市场化手段来提升劳动者的竞争力。第二种是以印度为代表的保护型福利国家，主要手段是大量的公共部门就业和对正式劳动力市场的保护。第三种是以巴西为代表的混合模式，为城市中产阶级构筑了较好的社会保障网，但却把农民和非正式部门的工人排除在外。
发展中国家在20世纪的最后20年相继遭遇了经济危机的打击，社会保护压力陡然增大。危机也让发展中国家逐渐走出以经济增长为中心的发展模式，重新考虑经济增长和社会保障的平衡发展。亚洲国家在经历了1997年的金融危机后，它们的政府显著加大了在社会保障方面的投入，公共社会福利支出占ＧＤＰ的比例从2000年的3％增加到2014年的4．8％。在拉美和东欧，由于经济表现不佳，政府财政能力有限，难以依靠公共资金维持传统的社会保障，只能通过调整政府支出的优先顺序来满足社会保障的需要。这些国家将一部分由政府承担的福利（如养老金）推向了市场，而把公共资金重点用于扶贫减困。
2008年国际金融危机进一步推动了发展中国家的社会福利政策变革。在危机爆发初期（2008—2009年），各国普遍通过增加公共投入、扩大社会保障的方式来应对危机，目标是稳定民心，防止危机蔓延。至少有48个国家提出了财政刺激计划，总金额高达2．4万亿美元。无论是发达国家还是发展中国家，社会支出占ＧＤＰ的比例总体上都呈现上升趋势。ＯＥＣＤ国家的社会支出从2007年占ＧＤＰ的19％上升到2012年的21％，之后大致稳定在这一水平。发展中国家的社会保障支出增长更快，2008—2016年间达到5．8％的年均增长率，为发达国家的4倍。根据亚洲开发银行的统计，从2005年到2012年，亚洲大部分发展中国家的社会保护指标（ＳＰＩ）均有上升，其中中国、蒙古国、柬埔寨、越南、尼泊尔、菲律宾等国的增长最为显著。
从2010年开始，各国进入了金融危机后的缓慢复苏期，大多数国家的财政政策开始由扩张转向紧缩。据世界货币基金组织（ＩＭＦ）的估计,全球122个国家的财政支出占ＧＤＰ的比重都有所下降，其中1／5的国家的公共支出甚至低于危机前的水平。在这一阶段，发达国家和发展中国家的社会保障支出开始出现明显分化。由于经济复苏缓慢，发达国家已难以继续维持庞大的社会福利支出，2011年和2012年甚至出现了总量的下降。欧盟国家中近1／4人口的社会福利受到了影响。在债务水平很高的希腊、冰岛、葡萄牙等欧洲国家，社会福利的下降幅度更大。发展中国家的社会福利支出则仍然持续增长，速度仅略微放慢。金融危机后实施贸易开放措施最多的巴西、印度和中国这三个发展中国家也是社会保障扩张最为显著的国家。
2008—2015年，中国在社会保障领域的公共开支年均增长20％。养老覆盖面从2010年的3．59亿人扩大到2015年的8．58亿人，医保覆盖面已达到总人口的97％。在路易斯·卢拉政府期间（2003—2010年）,巴西设立了“家庭救助金”计划，将原有的现金转移支付制度升级为全国性制度，覆盖了全国1／4的人口。10年间巴西的贫困率从9．7％迅速降到4．3％。进入21世纪之后，印度通过立法逐步扩大了社会保障的覆盖面。2005年通过的《全国农村就业保障法》，用于解决农村贫困家庭就业不足的问题。2008年通过《灵活就业人员社会保障法》，赋予非正式就业人员享受社会保障的资格，并设定了全国社保待遇的底线。2008年推出的ＲＳＢＹ医疗保险计划为农村贫困家庭每年医疗保险，到2011年已经覆盖了4000万人。
国际金融危机的爆发进一步推动了发展中国家社会福利制度的改革。由于发展中国家整体福利水平较低，单纯依靠提高公共支出不足以建立完整的社会保障网，因此福利制度的改革朝着兼顾生产性和保护性的特点发展。主要措施是通过更灵活的劳动力市场来增加就业,并对特定行业进行补贴和扶助等。公共部门就业往往是发展中国家应对市场开放风险的重要政策工具。研究发现，经济开放程度越高的发展中国家，公共部门就业人口的比例就越高。国际金融危机爆发后的头两年（2008—2009），全球减少了3000万个就业机会。损失主要发生在发达国家，而发展中国家的失业率并没有大幅上升。损失最严重的拉美和东欧国家减少了2％—3％的就业，而亚洲、非洲和中东国家的就业减少就更小。一个重要的原因是政府普遍采用了降低工资的做法来保护就业机会，从而减轻了危机对社会的负面冲击。
值得注意的是，发展中国家之所以能够采取相对灵活的劳动力政策，一定程度上是因为劳动保障体制不完善，劳工的集体谈判能力较弱，而且在金融危机后被进一步削弱。根据国际劳工组织（ＩＬＯ）对48个国家的统计，从2008年到2013年，工会成员比例平均下降了2．3％，工人集体谈判的覆盖面下降了4．6％。除巴西和智利以外，大部分发展中国家都有小幅下降。
这个变化说明，发展中国家社会保障水平的提升主要受供给侧驱动，而不是来自需求侧的压力。这也意味着：在全球化持续深入的情况下，尽管工会组织的影响力逐渐下降，但社会的自我修复功能却在上升。国际货币基金组织（ＩＭＦ）的研究发现，分配不均和不可持续的经济增长是“硬币的两面”。对持续发展更重要的是经济增长的长度而不是速度。分配不均正是影响经济增长长度的重要因素。为了延长经济的持续增长的长度，政府必须在降低分配不均上投入更多的资源。加强社会保障即是其中的关键环节。因此，即使是在工会组织影响力不断下降的情况下，发展中国家仍然有很强的动力去提升“社会保护底线”，以期实现持续的经济发展。这也是实现“包容性全球化”不可或缺的环节。
发展中国家的另一个应对手段是积极实施开放性产业政策。传统的进口替代产业政策是以关税和贸易壁垒等手段来保护国内市场和幼稚产业，限制外来竞争，垄断国内市场。开放性产业政策则是通过加强基础设施投资、补贴出口等手段来激励本国产业参与国际竞争、增加出口，占领国际市场。从20世纪60年代开始，东亚经济体从进口替代转向了出口导向的产业政策，创造了高速增长的东亚模式。东亚发展的成功引发了其他发展中国家的效仿，开放性的产业政策逐渐成为主流，但仍未被西方发达国家认可。国际金融危机后，发达国家政府也加大了对经济的干预，产业政策终于得到正名。发展中国家更深刻地认识到单纯的经济开放无法实现经济的持续增长和产业升级。罗伯特·韦德指出，发展中国家只有实施开放性产业政策，才有可能突破增长的“玻璃天花板”，跳出中等收入陷阱。
金砖国家（ＢＲＩＣＳ）是金融危机后最主要的使用产业政策的国家。其政策手段包括针对特定行业的补贴、出口激励和出口信贷、投资限制、政府采购限制等。从政策属性上看，放松管制、降低关税等有利于外国竞争者的产业政策增长更快，从2008年占全球总数的10％上升到2015年的50％，相对的不利于外国竞争者的政策则仅仅从20％上升到40％。即使是不利于外国竞争者的产业政策，其中主要是对本国企业和行业的补贴和出口激励，而不是限制外国竞争的增加关税和贸易壁垒。
开放性产业政策的主要目标是支持发展中国家的重点企业和行业参与国际竞争，但补贴和扶助等手段也产生了重要的社会保护效应。这些政策不仅部分修复了过度开放造成的市场与社会的脱节，也缓解了社会保护支出的增长幅度，为发展中国家在危机后的进一步开放增加了余地，减少了诉诸保护主义的可能性。国际金融危机后，亚洲和拉美的发展中国家的经济在经历短暂调整后，增速显著提高，对全球经济增长的贡献超过了发达国家。金砖国家在2008—2017年间对全球经济增长的贡献更是达到了56％。
当然，发展中国家在实施开放性产业政策的过程中也可能出现问题。政府补贴更多流向优势行业、出口企业和高技能人才，而不是以社会的公平分配为首要目标。由于社会保障的覆盖面仍然较窄，发展中国家的贫富差距也可能会继续拉大，存在社会矛盾激化的可能性。
总之，尽管发展中国家之间的社会福利制度和保障水平差异很大，但它们在国际金融危机后采取了相似的应对措施。一方面，社会福利支出得到增加，社会保障的覆盖面也在扩大，同时还通过增加扶贫投入和公共部门就业等措施来解决最紧迫的社会问题；另一方面，发展中国家更加积极地利用开放性产业政策来推动出口增长，提高特定行业的国际竞争力。
这种兼顾保护性和生产性的福利改革在应对经济危机时表现出更大的灵活性。首先，发展中国家的福利保障覆盖面较窄，刚性福利支出相对较小，在财政收入缩水时有较大的调整空间。其次，由于发展中国家的劳动力市场较为灵活，政府和企业可以利用降薪的办法来避免大规模失业。这些政策不同于发达国家以提高国内社会保障来维持对外开放的“嵌入式自由主义”，但却有效控制了保护主义，能够使国家继续推动国际市场的开放和融合。在金融危机后关于全球化的各类民意调查中，发展中国家民众对全球化的支持度均超过了发达国家的民众。
▍结论
从历史上看，经济危机是所有国家都力图避免但却不断重复的现象。经济危机带来的冲击会加深市场机制和社会保护之间的矛盾，甚至会动摇政府执政的合法性。2008年的国际金融危机也不例外，而且其广度和深度都远超大萧条以来的历次危机，对世界经济结构和全球治理都产生了深远影响。一个重要的变化是：发达国家从自由贸易的推动者变成了保护主义的实施者，而发展中国家尤其是新兴经济体国家则从全球化的被动参与者变成了主动捍卫者。发达国家和发展中国家贸易政策的不同转向反映了它们国内社会政策的差异。
20世纪30年代的经济危机催生了福利国家，之后其成为发达国家对外推行新自由主义的保障，推动了全球化在20世纪80年代以后的迅速扩展。发达国家的福利社会体系也被认为是国家发展的必然选择和范本。但维持高福利制度所必需的刚性支出削弱了发达国家应对经济危机的能力，导致了贫富差距扩大、政治分化加剧、社会共识减少。在无法继续维持高水平社会保障的情况下，许多发达国家的民族主义情绪抬头，希望通过贸易保护主义来缓解国内矛盾。
由于发达国家的保护主义上升，全球化一度失去了动力和方向。但以中国为代表的新兴经济体国家正在承担继续引领全球化的职责。在达沃斯的世界经济论坛年会上，中国领导人和印度总理纳伦德拉·莫迪都表态支持继续推进全球化。新兴经济体国家之所以成为全球化的主动捍卫者，不仅因为它们是全球化的主要获益者，它们还认识到平衡发展的重要性，希望借此推动社会保障体系的扩展，特别是其中的扶贫减困。同时，它们也更积极地使用开放性产业政策来推动出口和融入国际市场。这种福利模式在应对金融危机时更有张力和灵活性，从而给予这些国家更大的空间来进一步对外开放。
充分的社会保护是贸易自由化的基本保障，但固化的福利制度又可能削弱国家的财政能力和经济竞争力，反过来阻碍贸易自由化的推进。这意味着“嵌入式自由主义”的理论框架难以解释国际金融危机后的国际经济秩序变化。完善的社会保护体制并非是贸易自由化的前提条件。新兴经济体国家根据自身社会经济结构的特点，用更灵活的方式提供社会保护和推进贸易自由化，这对世界经济秩序和全球化的走向都产生了深远影响。
尽管新兴经济体国家在金融危机后的应对政策更为有效，但政府失灵的风险也会随着对市场干预力度的加大而上升。高水平的社会保障既可能是减少危机影响的稳定器，也可能是拖累经济增长的绊脚石。如何平衡开放与保护的关系，是中国参与全球治理进程中需要重点关注的议题，也是实现包容性全球化的基本保障。
（全文结束。本文发表于《世界经济与政治》2018年12期，作者：郑宇，复旦大学国际关系与公共事务学院）
