▍发达国家的社会福利制度变化
现代福利国家制度是发达国家为解决经济危机造成的市场与社会发展脱节的产物。在经历了20世纪上半期的两次世界大战和经济大萧条后，发达国家的左翼力量迅速增强。他们希望通过政府的积极干预来缓解分配不均和扩大社会保障。第二次世界大战后西欧普遍推行的普选制赋予了公民广泛的政治权利，成为推动福利国家形成的重要因素。1945年，英国民众对社会改革的普遍期望使得工党赢得大选。随后在首相克莱门特·艾德礼的推动下，以全民就业为目标，对主要产业进行了国有化，并建立了国民保健署（ＮＨＳ），兑现了建立福利国家的承诺。其他欧洲国家也在民主政治和经济复苏的推动下，扩大了社会保障的覆盖面，走上了现代福利国家的道路。
（一）社会福利制度的改革与分化
随着全球化的起伏，市场力量和政府干预之间的关系也在发生变化。20世纪70年代，正当福利国家处于鼎盛时，石油危机引发了发达国家经济的“滞涨”，高福利成为经济发展的障碍。深陷债务危机的国家开始认识到高福利给经济发展带来的负担。福利国家的理念受到了批评和质疑。反对意见认为高福利导致了高失业率，也降低了国家在全球经济中的竞争力。人口结构的变化对福利国家的影响也很大。在人口老龄化的趋势下，维持丰厚的养老金制度对政府财政造成了极大压力。此外，欧洲一体化的推进也让高赤字、高债务的国家面临削减财政支出的政治压力。此时，几乎所有的发达国家都需要靠借债来弥补公共开支的不足。
从20世纪70年代末开始，发达国家开始改革战后高增长时期形成的社会福利体制。这些改革并非单纯削减福利支出，而主要是通过引入更多的福利产品供应商来增强竞争，改变政府作为福利的唯一提供者的局面，改善福利提供的效率和效果。为了补充财政收入以满足福利支出的需要，发达国家对大量的国有资产和国有企业进行了私有化。为了给国内企业创造更多的增长机会，发达国家放松了对跨国贸易和资本流动的管制。资本开始从发达国家大量流向经济发展更快的发展中国家。
改革的另一个突出领域是劳动力市场。在20世纪70年代末，劳资关系发生了重大变化。尤其是在美国,工会组织的力量不断衰弱。工会会员的比例从1953年最高点的35．7％逐渐下降到1979年的24％，到2012年则低至11．2％，甚至低于1929年大萧条前的水平。工会力量的削弱使工人同资本家的谈判能力迅速下降。面临高失业率的压力，许多国家选择引入灵活的市场化的劳动力政策。这减少了对劳工的直接保护，而对劳工的培训支出却增加了。养老领域的改革主要表现为提高退休年龄，将退休金由定额变为根据缴纳情况按比例领取。在医疗领域，医疗机构的私有化和医疗保险的个体化是改革的主要方向。随着金融资本的加速流动和信息技术的突飞猛进，全球化在广度和深度上都达到了前所未有的程度。福利社会和自由贸易的同时兴起似乎意味着波兰尼所担心的市场与社会的脱节并没有出现。
事实上，发达国家的福利制度相互之间差别很大。科斯塔·艾斯平—安德森将福利国家分为三类。
第一类是以美国和英国为代表的自由民主福利国家。政府仅为低收入人群提供有限的社会保障，大多数居民需要通过市场机制来购买社会保障。社会福利对减少贫富差距的作用较小。
第二类是以德国、奥地利为代表的基督教民主福利国家。政府是社会福利的主要提供者,但福利分配具有很强的维护传统家庭和教会组织的特点，对缩小贫富差距的作用比自由民主福利国家大。
第三类是以北欧国家为代表的社会民主福利国家。政府通过提供社会福利实现社会分配的高度公平。自由民主福利国家同其他两类福利国家的最大区别在于，前者的社会福利分配旨在增强个人的独立性，而不是强化对家庭和教会的依赖。以美国为例，如果只比较公共社会支出占国内生产总值（ＧＤＰ）的比例，美国在发达国家中排名较低。但其总社会支出占ＧＤＰ的比重却在经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）国家中排在第二位，这说明企业和个人直接承担了相当比例的福利支出。
在艾斯平—安德森的分析框架基础上，彼得·霍尔和大卫·索斯克斯提出了“资本主义多样性”的概念。他们认为，发达资本主义国家可以分为自由市场经济（ＬＭＥ）和协调市场经济（ＣＭＥ）两类。前一类的代表是英国和美国，后一类的代表是欧洲大陆国家。同以往以国民经济整体作为比较单位的研究相比，“资本主义多样性”的框架有两个突出特点：
第一，将作为经济生产和雇佣单位的企业作为制度分析的中心，对不同资本主义国家的劳资关系、福利制度、融资方式以及其他因素进行系统比较。第二，制度分析的核心是协调方式。在市场资本主义经济中，企业主要依靠市场机制来协调同其他行为体的关系。在协调资本主义经济中，企业则是主要依靠非市场机制来加以协调。这些分析说明，全球化并没有让制度类型和发展水平差异很大的国家趋同，而是继续保持着多样性。同时，在发达资本主义国家当中,并不存在最优制度和政策，而是存在“比较制度优势”。自由市场经济的制度特性有利于突破性创新，而协调市场经济的制度优势在于累积性发展和改进成熟产品和生产过程。比如，美国的技术创新集中在生物科技、通信、电子等需要突破性创新的领域，而德国的技术创新则集中在交通、机械工程等需要渐进创新的领域。
福利国家改革和新自由主义兴起大致是同时开始的，其中的因果关系很难厘清。福利国家的改革是面对经济滞涨时的被迫选择，而新自由主义也是在凯恩斯主义政策失效后兴起的。受新自由主义的影响，各国纷纷减少贸易壁垒，寻求扩大海外市场，以缓解国内的社会压力。商品和资本的加速跨国流动引发了新一轮的全球化。
（二）福利社会的长期性紧缩
新自由主义在20世纪90年代达到了鼎盛,但全球化的推进并没有缓解福利国家的压力，反而造成了市场与社会的加速脱节。在《福利国家的新政治学》一书中，保罗·皮尔森断言：“显然我们已经进入了紧缩的新时期。这一时期将长期持续，注定会产生深度的社会焦虑和痛苦的调整。”造成这一长期紧缩的原因来自两方面：
一方面，发达国家经历了去工业化的结构调整，就业创造能力下降，长期失业增加。由于经济增长放慢，政府财政收入减少，只能通过增税来维持高福利政策。但在资本全球流动的时代，对资本增税将导致资本外流，结果将进一步减少政府的征税基础。而对普通民众增税则会招致民众的反对。而且，新自由主义倡导的放松监管对采取高就业保护政策的国家带来了很大压力。这一系列困境均难以突破。另一方面，福利制度的饱和与人口老化导致享受福利制度的人口基数不断扩大，福利支出需求持续增长。
如何解决这一长期性紧缩的难题呢？在美国克林顿政府的引导下，发达国家对各自的福利制度实施了进一步的市场化改革。一方面是更多的私有化，另一方面则是削减公共福利支出，同时希望利用冷战结束产生的“和平红利”来缓解财政紧张的局面。这些组合政策收到了一些效果。美国在克林顿政府后期甚至实现了财政盈余。
然而，全球化的加速也让市场开放和社会保障之间的关系变得更不确定，以至于“全球化是否会导致各国的政策趋同”成为争论的热点。这一问题有三种可能答案：
第一种可能是“逐底竞争”的趋同，即面对高速流动的国际资本，政府将放松政府监管、降低贸易壁垒以吸引资本流入。第二种可能是“登顶竞争”的趋同，即面对公众不断增加的安全感需求，政府将强化社会保障，增加社会福利以减轻全球化对社会结构的冲击。第三种可能则是应对方式的多元化。丹尼·罗德里克认为经济全球化会不可避免地对社会整合造成冲击。各国政府对这些冲击的应对方式无非两种。一种是“膝跳反应”式的贸易保护政策，另一种则需要政府在开放市场和提供社会保障中找到平衡，既能享受经济全球化的红利，又能保护受到全球化伤害的输家。但是，由于资本的高流动性，政府很难对资本多加征税，而只能通过提高收入所得税的做法来提供更多的社会保障。这种做法又会进一步加重普通民众的负担。
统计数据显示，从1980年到2015年，ＯＥＣＤ国家平均社会支出占ＧＤＰ的比例从15％增加到21％。ＯＥＣＤ成员的医疗、教育、社会服务等社会福利通常分别占其ＧＤＰ的6％、6％和2％，医疗和社会服务行业的就业人口占总就业人口的10％左右。这些指标似乎说明全球化导致了“登顶竞争”式的趋同。全球化带来的不安全感导致国内民众寻求政府补偿的诉求更加强烈，福利国家的规模继续扩大。贸易和金融全球化使得一国的国内经济更容易受到外部冲击，从而给劳工带来更大的不安全感。不安全感会激发劳工采取集体行动，要求政府增加社会支出，降低劳工的就业风险。
但是，发达国家社会支出的增加并没有抑制住日益扩大的贫富差距。1988年—2008年是新自由主义最盛行的20年，其间发达国家属于下中产阶级的广大人群的收入几乎没有增长,成为全球化时代最大的失败者。而处于收入顶端的1％的富人的收入增长幅度却超过了社会的其他阶层，在美国更是达到了历史顶峰。从1979年到2007年，美国最富的1％的群体与其余99％的群体的收入差距扩大了3倍。这一结果基本证明了罗德里克的担心：在全球化时代，由于资本的跨国避税能力更强，各国政府不得不更多地依靠收入所得税而不是资本利得税来支撑福利支出，工薪阶层的税务负担更重，从而拉大了贫富差距。
在不同类型的福利国家，贫富差距都有逐步扩大的趋势。如图2所示，即使经过福利制度的收入再分配，三类福利国家的整体收入差距仍然都在拉大。福利制度的再分配效应在社会民主福利国家瑞典最强，基督教民主福利国家德国次之，而在自由民主福利国家的美国最弱。
国际金融危机让发达国家的福利制度更加难以维持。首先,金融危机导致发达国家经济增长减速、财政赤字增加、失业率上升。从金融危机爆发前的10年（1999—2008年）到爆发后的5年（2009—2013年），ＯＥＣＤ国家的经济增长从2．5％降到1．0％，财政赤字从占ＧＤＰ的2．3％增加到6．7％，失业率从6．4％上升到8．1％。ＯＥＣＤ国家的公共债务占ＧＤＰ的平均比例从2008年的80％上升到2015年的113％。陷入危机的国家面临两难：一方面，摆脱危机需要削减预算，减少财政赤字；另一方面，政府面对更大的社会压力，需要扩大失业保护。这种两难局面对现有的福利制度造成极大冲击，甚至使后者难以维系。其次，金融危机对不同社会阶层影响不同，加大了不同政治派别的分歧，加剧了社会分裂。在欧洲，由于反移民、反国际主义的右翼民粹主义抬头，中左政治联盟在德国、法国、意大利、荷兰、捷克等国的选举中溃败,从而对现行政策及其背后的政治平衡都产生了极大压力。最后，金融危机暴露了新自由主义体系的几个根本缺陷，即社会分配严重不均、资产泡沫过大、过度金融投机，这导致了新自由主义理念在全球范围的衰落。
在经济危机的压力下，不同类型的福利国家采取了不同的应对措施，而这些措施也受到了国内党派政治的影响。通常认为，福利水平更高的国家受到的冲击更大，因为维持福利支出的压力更大。但事实上，金融危机对自由市场经济国家的冲击比对协调市场经济国家更大。因为前者的经济增长主要靠消费拉动，经济危机下消费的大幅减少导致政府财政收入缩水，无法提供足够的福利保护。政府通常采用扩大财政支出来刺激消费，但是失业率却不断攀升。协调市场经济国家的经济增长主要依靠以竞争力为基础的出口增长驱动。政府对金融危机的应对措施主要是通过补贴来尽量维持现有就业机会，福利制度受到的影响相对较小。此外，还有余地让私人部门来承担更多的社会保障。因此，北欧国家和德国等协调市场经济国家的危机应对就比英美等自由市场经济国家更为有效，也更能有效地利用市场机制来分担政府的社会保障压力。
传统上，党派政治在发达国家的福利政策中扮演了重要角色。但是，在经济持续低迷、政府收入减少、债务负担加剧的情况下，各党派没有太多的政策选择。维持福利制度的压力是如此巨大，以至于无论是左翼还是右翼政党执政，福利制度的改革和削减都一直是关键议题。右翼政党希望通过市场化改革削减整体福利水平，而左翼政党则希望在维持福利水平不变的前提下，引入市场化竞争机制，扩大消费者的选择空间，以提高福利政策的实施效率。但是总体来看，两者在福利政策上的党派差距在缩小。
任何改革都会触动既得利益者的奶酪。即使是在应对危机相对成功的福利国家，社会分配的矛盾也在进一步加剧。由于社会福利开支浩大，政策执行时往往会陷入资金不足的窘境，更可能引发民众的不满情绪。几乎在所有的发达国家，富裕阶层的收入都比中下阶层的收入增长得更加迅速，其中中产阶级受到的冲击最大。2005—2014年间，25个发达国家中65％—70％的家庭（约5．4亿—5．8亿人）实际收入出现停滞或下降。中产阶级是福利国家最重要的支持者，他们的财富缩水严重动摇了福利国家的再分配机制。持续增加的福利支出和不断拉大的贫富差距意味着现行的福利制度已难以为社会提供安全阀以抵御市场力量的冲击。
对福利国家的争论焦点不再是市场调节和政府协调的模式之争，而是变成了福利国家是否能够成功转型的问题。一种观点认为应该放弃新自由主义，回归凯恩斯主义，加强政府干预，减少市场失灵对社会分配的冲击。另一种观点则认为应该进一步市场化，用私有化手段来提高福利政策的效率。
第二次世界大战后出现的发达福利国家是市场开放和社会保障相互平衡的产物。但是随着全球化的推进，这个平衡却逐渐发生了倾斜。当发达国家经济增长减速之后，福利制度却在惯性地自我扩张，加剧了政府的财政负担，进一步拖累了经济增长。经济危机的爆发让福利制度的供求更加失衡。一方面社会保障需求迅速上升，另一方面政府的财政能力持续下降，社会保障无法继续为推进自由化保驾护航，“嵌入式自由主义”也没有了附着的空间。
因此，民众的不满转化为政府的大规模保护主义政策。有意思的是，在国际金融危机爆发后，鲁杰再次指出，拯救全球化的不是新自由主义的意识形态，而是需要重新回归“嵌入式自由主义”，为国际市场的扩张注入社会合法性，以平衡国际市场扩张的收益和成本。但是，这一愿望已经随着特朗普上台和英国“脱欧”等一系列事件变得难以实现。发达国家最终放弃了自身缔造的新自由主义框架。
（未完待续）
