三、技术霸权与特朗普对华知识产权政策的新特征与实质
与此前的金融摩擦不同，知识产权保护成为特朗普政府维护自身优势地位的有力手段。为兑现保护美国就业和“美国优先”的承诺，打着逆全球化旗帜上台的特朗普对知识产权的保护开始从区域层面转向双边层面，在知识产权保护政策的执行上表现出严重的单边主义甚至冒险主义倾向。这一调整将对现有的国际贸易结构和国际知识产权保护制度产生重大影响。
鉴于美国是中国的重要贸易伙伴，加上贸易结构的不平衡，中国一度在美国知识产权保护不力国家名单中高居榜首。自特朗普上台以来，认为美国在国际贸易中的优势地位不断受到威胁，并认为美国对华贸易赤字呈持续增长态势就是最突出的表现。据中国商务部统计，2018年中国对美国出口4 784.2亿美元，同比增长11.3%，[34]在特朗普看来，中国对知识产权保护的弱化是美国贸易结构失衡的根源之所在。这就决定了中国将会是特朗普知识产权政策针对的重点对象。
（一）知识产权议题被全面导入特朗普的对华贸易保护政策中
中美知识产权争端产生于20世纪80年代。当然，在那个时期，由于美国在计算机、芯片、网络技术和生物制药等高新技术产业中地位遥遥领先，所以没有任何国家可以撼动美国的技术优势地位。但是随着中国经济的快速发展以及智能信息技术能力的持续提升，中美之间的科技水平差距不断缩小。根据WIPO公布的国际专利申请数据，2015年，中国国际专利申请量为31 031件，占全球专利申请数量的13.7%，相当于欧洲专利申请数量的总和。2017年，中国超过欧洲成为WIPO国际专利申请数量的第二大国。到2018年，中国专利申请的数量达到53 345件，同比增长9.1%，这与美国0.9%的负增长形成了鲜明对比。[36]美国认为，中国技术水平的跃升源于美国政府长期对中国低水平技术保护现状的容忍。中国在工业化进程中低成本复制和模仿美国的技术，并与美国同类产品在国际市场上展开竞争，最终削弱了美国企业的市场竞争力。受中美专利数量增长趋势影响，中国的潜在技术优势产品成为美国对华贸易保护的新对象。特朗普在竞选中既已宣称要对中国所有输美商品加征45%的关税。2018年1月23日，特朗普签发涉及进口晶体硅光伏电池和大型洗衣机的两份总统声明，对从中国进口的光伏产品、大型洗衣机征收“保障措施关税”。然而到了4月4日，特朗普突然宣布将关税征收的对象转向中国的技术出口产品，涉及美国从中国进口的航空、航天、信息和通信技术产品，美对华高技术进口限制正式拉开帷幕。同年6月，美国宣布将对500亿美元的高技术输美商品加征25%的关税。2019年5月9日，特朗普政府宣布将价值2 000亿美元的中国产品的关税上调至25%，这是迄今为止美国对华发起的最大规模的技术产品关税加征措施，征税清单扩展到中国的大部分技术密集型行业，如航空航天设备、高铁装备、新一代信息技术、农机设备、数控机床和工业机器人、生物医药和医疗器械、新能源和新材料等。这样，以高技术产品限制为核心的大规模双边贸易战进入一个高潮期。
由此可见，与此前的反倾销、反补贴经贸摩擦不同，特朗普政府对华贸易保护的对象超越传统制造业，着力打击对美国构成潜在竞争性威胁的优势产品。特朗普借保护知识产权之名行“技术霸权”之实，这也是特朗普政府重建美国优势地位的出发点和落脚点。
（二）知识产权保护战略的“安全化”趋向凸显
中美经贸关系的“安全化”问题由来已久。为避免其他国家通过经贸合作低成本获得美国核心技术，美国不仅通过贸易出口管制限制本国核心技术外流或扩散至目标国家，还通过投资安全审查限制其他国家的市场主体对美国技术行业的跨国并购。在中国的对外影响力迅速上升和中美两国的安全认知存在明显错位的背景下，特朗普政府对安全的关注越来越体现在与技术产权保护相关的贸易和投资领域中。美国政府声称，美国对中国知识产权保护不力的纵容不可避免会威胁美国的国家安全。一是就知识产权本身而言，美国认为中国公司存在专利、商标的盗版和商业秘密的窃取等不正当行为，破坏了美国技术在创新和创造方面的竞争优势。二是就人身安全而言，美国认为中国企业的侵权假冒行为危害公众人身安全，例如半导体、汽车零部件、服装和鞋类、玩具以及药品等假冒产品都存在健康和安全风险。三是就经济安全而言，美国认为中国成为一些关键性技术商品的生产基地，这不仅会影响美国关键技术在全球范围的优先地位，还会影响到直接或间接依赖知识密集型产业的大约4 500万个美国就业岗位。四是就国家安全而言，美国认为假冒和盗版产品的进出口贸易助长了有组织的跨境犯罪行为和恐怖活动，威胁着美国的国内政治秩序。五是就网络安全而言，美国认为中国在高科技特别是智能产业的发展会威胁美国的网络信息安全。这种知识产权“安全化”的趋势越来越体现在高新技术领域和投资、贸易领域，极大压缩了中美两国的经贸合作空间。
在这次中美贸易争端中，特朗普把与技术有关的经贸问题置于威胁“国家安全”的地位，特别针对中国企业强化了技术安全审查的范围和力度。在WIPO发布的数据中，华为公司成为2017和2018年专利申请数量最多的企业，中兴公司也稳居前十大专利申请企业之列。美国认为华为、中兴等企业借助政府的支持存在大量安全威胁行为。特朗普上台以来，中美投资协定谈判迟迟未能重启，在很大程度上就是因为特朗普政府过度关注中国企业参与市场竞争的所谓安全性因素，而缺乏从自身内在结构上寻求解决贸易问题的诚意。2018年7月26日，美国《2018年外国投资风险评估现代化法案》（ForeignInvestment Risk Review Modernization Act of 2018, FIRRMA）经特朗普总统签署正式生效。该法案强化了与技术产权相关的投资审查程序，严格限制外来企业利用投资并购转移美国的核心知识产权。[44]从新法案对知识产权的保护态度来看，特朗普政府有意限制中国投资者对美国关键技术和高新产业进行投资收购的趋势日益明显。
（三）美国逐渐转向依靠国内法处置中美知识产权争议
在主权体系下，国内利益与国际制度间的矛盾经常导致霸权国政策偏好的转移。对于霸权国而言，工具性是国际制度的意义所在。以WTO为代表的国际知识产权保护制度是在美国的主导下建立起来的，一旦这一制度的未来发展脱离美国的控制，美国就会通过借助国内立法实施影响和改变知识产权保护政策的发展轨道。在霸权国认为自身的实力受到外部挑战的背景下，这种逻辑会表现得愈发明显。在世界贸易组织框架下，中美之间的知识产权政策差异、法律分歧完全可以交由国际贸易争端机制来裁决。但美国认为世界贸易组织早已背离美国确立这一制度的初衷。2017年8月14日，特朗普签署行政备忘录，单方面授权贸易代表莱特希泽对所谓的“中国贸易行为”进行审查，特朗普要求莱特希泽考虑调查中国的知识产权法律体系，尤其是所谓强迫美国在华企业进行技术转移的问题。为对华贸易制裁寻找合理依据，2018年1月18日，莱特希泽宣布美国正式对中国发起“301调查”。同年4月，贸易代表办公室公布美国年度“特别301报告”，这一报告对包括中国在内的贸易伙伴的知识产权保护和执法状况进行了审查和评估，中国再次在美国优先观察者名单（Priority WatchList）中高居榜首，而且报告就商业秘密、假冒产品的生产、内销和出口、电子商务市场中的盗版、强制性技术转让和信息披露等对中国的知识产权保护进行了无端指责。从报告内容分析，特朗普政府对中国知识产权保护不力的批评主要集中在使用所有权限制、强制性技术转让、不公平地系统投资和未经授权的商业入侵及盗窃等方面。可以说，“特别301报告”是特朗普政府对华正式采取贸易保护措施前的单边步骤。
“特别301报告”成为特朗普对华输美产品加征关税的“合理依据”。几乎在“特别301报告”出台的同一时间，2018年4月3日，美国宣布对301调查项下的1 300个税号，价值500多亿美元的技术商品加征关税。5日，这一数字上升到1 000亿美元。关税加征行为标志着特朗普政府由国际经贸规则转向通过以“301特别条款”和“337条款”为代表的单边知识产权保护条款来解决双边知识产权摩擦。美国之所以抛开WTO框架下的解决机制，采取“301条款”这样的单边制裁措施，是认为WTO框架并没有尽到促使中国完全遵守和履行入世承诺的责任。
从特朗普的对华知识产权政策来看，其对华经贸政策呈现明显的“内向性”特征。美国对华贸易保护的实质是依据自身利益诉求促使其他国家执行美国的知识产权标准，从而固化其在国际技术领域的优势地位。美国的对华知识产权政策看上去是贸易保护，实际是以高新产业为核心的技术遏制措施。虽然不排除个别中国企业侵犯美国知识产权的可能性，但特朗普政府大肆渲染中国的知识产权“窃取”行为，并罗列了种种不实数据，其欲借“技术霸权”为对华政治施压寻找借口的目的不言自明。
四、美国技术霸权的影响与前景分析
知识产权保护政策是美国技术霸权的重要体现，它反映的是权力的不对称性。国际关系中的权力绝非是一种单一的实力，更重要的是特指一种“影响、支配关系”。以科学技术为代表的知识结构是权力的重要来源之一，处于技术优势地位的一方使用权力, 意味着其拥有一种用来影响其他行为体的能力。美国的上述知识产权政策就是美国利用这种技术优势地位不断强化其知识产权保护标准的过程。从美国国内知识产权保护体系的完善到多边知识产权标准的设定，再到抛弃世贸组织知识产权标准转向以“301特别条款”和“337条款”为主导的单边保护措施，国际知识产权保护的发展轨迹正是知识产权保护的美国化进程。这种无视其他国家经济发展水平和技术能力差异，要求所有国家执行统一知识产权保护标准的做法正是技术霸权的典型表现。
美国对知识产权保护的强化将会对世界经济及全球价值链的重新布局产生深远影响。当下知识经济的产生使得技术的生产、传播和应用超越了国界，技术的自由流动是实现全球经济良性平衡发展的重要推动力，也成为决定世界经济竞争的根本性因素。不但商品技术附加值的高低已成为决定商品价值的重要因素，而且技术专利本身也已作为独立商品进入国际贸易领域。但在美国技术霸权的影响下，知识产权保护标准成为国际贸易中的合法性技术壁垒。特朗普政府以知识产权为手段固化美国在世界竞争中的优势，从而在世界经济体系中构建了一条技术落后国家难以逾越的鸿沟。在全球价值链分工体系中，技术霸权强化知识产权保护在产业利益分配中的地位缩小了发展中国家从低附加值环节向价值链高端转移的机会。发展中国家在技术领域的从属地位决定了它们只能在不对称性相互依赖中充当“依附者”的角色。这种技术依附关系的发展将加剧世界经济下行风险，不利于全球价值链的深入发展与融合。
（一）美国技术霸权行为对中国产生的负面影响
从中美经贸关系的发展趋势来看，知识产权问题上的竞争和冲突将会在很大程度上决定中美关系的发展走向，这种走向的负面效果将会在很长一段时间内不断得以显现。
第一，美国技术霸权的新动向恶化了中国企业海外发展的市场环境，不利于中国跨国企业的发展和壮大。从硬件方面来看，中国的计算机、光纤光缆、5G、芯片、电路板、电容电阻以及半导体等产业将成为美国对华技术遏制的主要领域。那些被美国重点针对的中国企业，例如华为、中兴等通讯领域的龙头企业面临的市场环境将日趋严峻。2018年，华为在美国的多份合作协议被美国政府单方面终止或取消。例如，华为迅速打开美国手机市场的计划随着同美国最大电信运营商美国电话电报公司（AmericanTelephone & Telegraph Company, AT&T）合作的终止而停步。同一时间，美国零售业巨头百思买停止了对华为手机的销售。中兴在美国的通信市场环境也进一步恶化，关键元器件的禁售无疑是雪上加霜。其他高度依赖美国市场的智能通信品牌如酷派和TCL也受美国政策的影响出现波动。可以说，美国的技术遏制政策对中国高新技术产业的国际化发展战略是一个致命打击。
与硬件方面相比，知识产权保护对软件方面的影响与措施之间存在一定的时间差。但随着时间的推移，美国的知识产权政策对中国软件业发展的负面影响也将会进一步显现。虽然美国企业授权许可的软件仍可继续使用，但不排除美国会在服务贸易及知识产权领域采取新的措施，限制中国使用、更新来自美国企业的各种工业软件与应用系统。一旦美国将对华技术遏制领域由硬件领域扩展至软件行业，中国企业的生存环境将会更加严峻。
第二，美国技术霸权及对华知识产权政策的发展压缩了中国在全球产业链中的发展空间，不利于中国产业布局的升级换代。党的十九大报告指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。作为一种无形资本，技术已融入全球价值链生产的每一个环节中，是实现经济长期稳定增长和转变经济增长方式的根本途径。2017年，WIPO对全球智能手机和太阳能电池板等产业的全球价值链进行研究后指出，全球销售的制成品近1/3的价值源于技术等无形资本的附加值。从世界经济体系的演变来看，技术是新兴经济体快速增长的关键所在。为此，中国长期通过扩大开放深入参与全球高科技产业链的发展体系，不断加大对引进技术消化吸收的力度，力争在较短时期内降低成本，缩小与发达国家的技术差距。但是，美国的技术霸权与知识产权保护政策隔断了中国借鉴—模仿—消化—创新的发展路径，不仅对中国科技产品提高关税、限制中国技术企业对美投资，还通过知识产权调查和某些关键芯片和元器件的贸易禁售打压中国高科技企业。这种技术遏制政策企图将中国的技术水平锁定在制造业的低端环节，进而不断挤压中国在国际市场中的技术发展空间。可以预见，全球产业链的高参与度与低附加值的困境将继续成为制约中国经济发展的外部瓶颈。
第三，美国的对华技术遏制政策会引发其他的国家的示范协同效应，中国遭受的国际政治压力不容小视。作为当代实力最为雄厚的发达国家，美国具有影响甚至操控其他国家外交政策的能力。在美国政府眼中，中国是其最大的市场竞争对手，美国不断想方设法对中国进行战略围堵和外交遏制。除了单边技术遏制外，美国还不断与其他国家就对中国发起联合贸易攻势开展政治协调，再加上美国在中国侵权方面的夸张指控，欧日等经济体与中国开展经贸技术合作的动力不断减弱。可以预见，中国未来与其他国家开展经济合作的空间将会因为受到美国技术霸权政策的影响而缩小。
（二）因势利导，应对挑战
鉴于以上技术霸权政策对全球特别是中国经济发展的影响，中国应该因势利导，从短期和长期两个层面积极应对美国挑起的技术纷争，最大程度化解“技术霸权”给国内经济发展和全球经济治理带来的不利影响。
第一，就短期发展来看，目前特朗普的知识产权政策不会在短期内对中国的经济发展造成根本性冲击，但随着中美经贸摩擦的持续发酵，消极影响将不断显现，我需要在应对贸易摩擦短期挑战的基础上，启动自主的备份技术，并稳定来自日本、韩国和中国台湾方向的供应渠道。同时，中国应该探寻缓和中美经贸摩擦的各种可能手段。中美经贸结构的失衡绝不是凭美国单方面的技术遏制措施和加征关税的手段就可以顺利解决的。中国在坚守自身国家利益的前提下，当然也会用好政治沟通和经济对话的各种可能渠道，尝试从战略高度降低这次贸易摩擦的影响范围和程度。
第二，就长期趋势来看，美国对华技术遏制是中美经贸关系发展到一定阶段的产物。中国要深刻认识到大国间的技术竞争是社会认可的创新知识与技术之争，是国际公认的知识产权竞争。从这个意义上说，技术创新发展驱动已经转变为知识产权驱动。中国需要借此时机加强国内知识产权保护的制度基础，进一步增强自主知识产权能力和创新能力，这对于中国科技水平的提升将是一次历史机遇。除此之外，中国需推动企业加快前沿技术研发和薄弱环节突破，争取在高速光电芯片等领域占领技术高地和实现必要替代。
第三，作为最大的发展中国家，中国还需要通过加强与其他国家的经济合作，共同抵制美国的技术霸权行为。中国并非特朗普政府极端贸易保护政策的唯一受害者，中国需要会同世界其他支持经济全球化的国家和组织共同应对美国的单边行为。其中，印度、墨西哥、土耳其等国家是中国应该团结的对象。随着“一带一路”国际合作范围的扩大，中国应该积极加强与沿线国家的机制化合作，通过与第三方合作，将中国的产能优势、金融实力和相对成熟的技术与广大发展中国家的发展需求实现有效对接，为中国企业寻找可能的替代性贸易伙伴。这不仅可以有效缓解美国技术霸权行为对中国经济发展的负面影响，而且也有利于中国在有关地区的产业合作和贸易增长，实现与更多国家的双赢和多赢。
（信息来源：国际展望杂志，作者：王金强）
