注：澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）在2017 年年底启动了一项针对数字平台的调研，具体针对在线搜索引擎、社交媒体和数字内容聚合平台对该国媒体和广告服务市场的影响进行调查，该项目预计2019年中期完成最终报告。
本文是对ACCC于2018年12月发布的初步调研报告（Digital Platforms Inquiry：Preliminary report）执行摘要（Executive summary）的翻译。
一、背景
2017年12月4日，时任澳大利亚财务大臣、现任总理Hon Scott Morrison带领澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）针对在线搜索引擎、社交媒体和数字内容聚合平台给媒体和广告服务市场竞争带来的影响进行调查。ACCC的目标在于发现上述主体可能给媒体内容创造者、广告商以及消费者，尤其是新闻（内容）带来的影响。
数字平台为消费者提供了流行的创新服务，而该服务也在很多情况下彻底变革了消费者沟通、获取新闻和信息以及与企业互动的方式。数字平台提供的很多服务给消费者和企业均带来巨大收益，大量澳大利亚人和企业广泛、频繁地使用数字平台可见一斑。
但是，ACCC认为，我们现在确有必要认真考虑数字平台可能会给社会带来的影响。ACCC承认数字平台给消费者和企业带来的重大利好，但是仍然需要认真思考以下重要问题：全球性数字平台在澳大利亚新闻和媒体供应方面所扮演的角色；在扮演信息和企业守门人角色之时，数字平台应当承担什么责任；以及数字平台在多大程度上应当就其影响承担责任。
尤其值得关注的是，本报告发现了以下竞争关注：关键数字平台具备通过其自身市场力量、横跨多个市场的现实、对内容供应方将内容变现的影响及其在广告商运营、媒体企业和消费者方面缺乏透明度，来偏向其自身商业利益的能力和动机。消费者意识及其对于数字平台获取其大量信息的理解，以及对与自身数据相关的隐私顾虑，也是值得关注的重要问题。另外，数字平台在决定澳大利亚人可以获取哪些新闻和信息，这些信息是如何提供的及其范围和可靠性，也存在亟待解决的问题。
数字平台给澳大利亚媒体和广告业带来深远影响，新闻提供以及新闻业尤甚。新闻以及新闻业通过生产并分发知识，揭露腐败，督促政府和其他决策者负起应有的责任，为整个社会带来广泛利益。
意识到并理解这些数字平台的运营、商业模式以及市场力量可能带来的影响，对于政府和公众而言非常重要。
截至目前，ACCC的研究和分析已经对理解本调查的市场主体提供了有价值的帮助，包括先前无法获取的信息，并且发现了一些可以或者应当得以解决的问题。其中，很多问题非常复杂。ACCC认为，通过将于2019年6月3日发布的最终报告解决这些问题的最佳方式就是，提出初步建议，指出值得进一步分析的领域，并与相关方合作以提出潜在的议案。
上述活动可能会大幅度更改ACCC现阶段在本报告中所表述的观点。
ACCC初步建议的总结见报告第9-14页，需要进一步分析和评估的特定问题总结见报告第14-17页。
ACCC欢迎各方反馈，并计划以这些初步建议和本报告所提及的需要进一步分析的领域为基础，进一步与企业、消费者以及其他利益相关者展开更加深入的合作和互动。
在调查期间，ACCC大致关注了三种数字平台，即搜索引擎、社交媒体平台和数字内容聚合平台。但是，本征询意见的主要对象为Google和Facebook，考虑到其影响、重要性和规模。Google和Facebook是澳大利亚境内两个最大，且访问频率最高的数字平台。本次调查也反映了来自利益相关方和消费者的反馈，而且这些反馈基本上都与Google和Facebook相关。
二、数字平台的成长
澳大利亚消费者经常使用电子平台，尤其是Google和Facebook运营的平台。过去十年，这些平台的使用率直线上升，而且现在已经成为大多数澳大利亚人生活的一部分。每个月，大约有1900万澳大利亚人会使用Google Search，1700万人会访问Facebook，1700万人会观看YouTube（Google所有），1100万人会使用Instagram（Facebook所有）。
ACCC承认诸如Google、Facebook之类的数字平台所带来的转型创新。消费者对于这些平台的广泛、高频使用也说明消费者能够据此获益。例如，Google Search已经改变消费者获取信息的方式。
对于Google和Facebook广泛而频繁的使用也意味着这些平台对于希望获取澳大利亚消费者的商家而言扮演了重要角色，包括广告商和新闻媒体。在很多情况下，Google和Facebook都是至关重要且必不可少的商业合作伙伴。
尽管ACCC已经发现诸如Google、Facebook之类的数字平台给消费者带来的利益，但是，仍然需要考虑这些数字平台成长可能会给消费者带来的潜在负面影响：
（1）数字平台可能会给澳大利亚商业新闻行业的持续性带来的影响，以及对于那些有利于社会的特定新闻可能无法像以前那样按量提供；
（2）数字平台对广告商的影响；
（3）数字平台对消费者的影响，具体表现为：平台所参与的收购，对于消费者信息的处理，以及平台为消费者提供新闻的可靠性、质量和多样性。
澳大利亚新闻媒体遭致破坏
数字化和数字平台的成长已经给澳大利亚新闻媒体带来重大影响。
传统来讲，澳大利亚商业媒体行业通过广告赞助来支持新闻的运营。在过去20年间，由于在线广告业的兴起，主流新闻供应商和传统印刷媒体的广告收入大幅缩水。
由于分类广告与报纸的解绑，澳大利亚商业媒体，尤其是传统印刷媒体首先在广告收入方面遭受大幅缩水。这导致分类广告收入从2011年的20亿澳元下降至2016年的2亿澳元（$）。
与此同时，传统印刷媒体（现在为印刷/在线媒体）同时面临来自国际竞争对手和其他媒体的日渐激烈的竞争，而不管这些竞争对手是商业的还是由公共基金支持的。现在的消费者能够轻松地随时免费获取本地或者国际新闻。
在过去十年中，伴随着澳大利亚商业媒体出版商印刷广告收入大幅下降的是对于在线广告投入的大幅提升。同样非常明显的是，数字平台所占据的在线广告支出部分不断提升，且2014-2017年间，主要由Google和Facebook获取不断攀升的在线广告收入。
同样重要的是，即便是绝大部分分类收入已经转移至线上，传统印刷出版商的收入（包括其所有广告收入）仍然保持下降的颓势。
数字平台也为在线媒体创造了机会并节省其支出，以帮助新闻媒体获取更多受众，降低记者获取信息的成本，并大幅降低分销成本。然而，与此同时，广告收入向线上和在线平台的转移，似乎也削弱了一些媒体企业资助澳大利亚新闻业的能力。
人口普查数据显示，2006-2016年间，从事新闻行业相关人数已经下降了9个百分点，传统印刷业记者（包括那些从事印刷/在线新闻媒体行业的记者）人数下降了26个百分点。媒体企业提供的数据显示，传统印刷业记者（现在的印刷/在线）人数自2014年至2017年下降20个百分点。但在这些年间，澳大利亚总人口数和经济均在迅速发展壮大。
尽管ACCC发现，与过去相比，现在的新闻来源更宽泛（例如博客和播客），但是，ACCC所担心的是专业记者数量的下降。尤其是，ACCC担心记者数量的持续下降已经而且将继续导致特定新闻的减少，而这类新闻对于整个社会是有益的，包括当地、地区以及法院报道，以及公共利益调查新闻。
考虑到新闻业在社会中所扮演的重要角色，记者数量的下降很值得关注。即便是对于那些不阅读、观看或者收听新闻的公众而言，他们也可以获益于新闻，因为新闻能够揭露腐败，促成公共辩论，并通过问责和调查督促政府、企业和个人对其行为负责。
至于记者数量的下降在何种程度上导致对于新闻业投资的下降还不确定。但是，数据确实显示了澳大利亚从业记者数量下降的趋势，尤其是传统印刷（现在的印刷/在线）行业。传统新闻行业的萎缩并非新风险，而且ACCC也认识到认定数字平台在何种程度上会导致任何种类新闻业的萎靡的原因所面临的困难。
ACCC将会继续探讨这一问题，但正如下文所示，将考虑提出一些措施以提升特定类型新闻的供应和/或消费，包括公共调查新闻，以及其他会给社会带来福利的新闻类型。
三、数字平台：商业模式及其市场力量
（一）Google和Facebook的商业模式类似：双方均依赖消费者注意力和消费者数据以出售广告机会
Google和Facebook的商业模式均依赖于吸引大量用户，并收集这些用户带来的丰富数据。这可以帮助Google和Facebook为广告商提供高度针对性和个性化的广告机会。广告收入反过来进一步帮助Google和Facebook投资这一运行模式和服务，以改善消费者体验，并吸引更多的用户到自己的平台，并改善数据收集技术。随着更多的用户被吸引至本平台，Google和Facebook可以获取更多详细数据，更多的广告商也会认为这一平台正是投放广告的最佳选择。
（二） Google享有强大的市场力量
ACCC的初步报告发现，Google在本调查所涉及的多个市场中享有强大的力量，而且这一力量在短期至中期之内不会削减：
（1）Google在澳大利亚境内的在线搜索市场享有强大的力量，澳大利亚境内大约94%的在线搜索通过Google完成；
（2）Google在在线搜索广告市场享有强大的力量。这一力量源自其自身在搜索引擎市场上所承载的海量用户。
（3）Google在新闻媒体推荐服务市场享有强大的力量。对于新闻媒体企业以及那些自身链接在Google网页上展示的许多新闻媒体企业而言，Google是其参考流量的重大来源。
（三） Facebook享有强大的市场力量
ACCC的初步报告发现，Facebook在本调查所涉及的多个市场中享有强大的力量，而且这一力量在短期至中期之内不会削减：
（1）Facebook在社交媒体服务市场（面向消费者的市场）享有强大的力量。Facebook及其运营的Instagram在很大程度上是澳大利亚最受欢迎的社交媒体平台。ACCC认为，理论上来讲，来自新进入市场者的威胁可能会给Facebook带来竞争压力，但是Facebook自身现象级的规模（高峰时期超过MySpace20倍）似乎能够通过相同边的运营、跨边网络效应和规模经济保护Facebook免受来自动态竞争的挑战。
（2）Facebook在广告展示市场享有强大的力量。Facebook和Instagram共同获取澳大利亚约46%的广告展示收入。其他任何网站或应用的市场份额均不超过5%。
（3）Facebook在新闻媒体推荐服务市场享有强大的力量。尽管新闻媒体业务各不相同，Facebook仍然是很多新闻媒体业务参考的重大来源，与Facebook建立关系必不可少。
澳大利亚法律既不禁止一个企业获取强大的市场力量，也不禁止具备强大市场力量的企业通过其更优越的技术和高效从没有那么多优越的技术或者效率更低的企业处赢取更多消费者。但是，一个具备强大市场力量的企业可能通过防止或阻止竞争对手或潜在竞争对手参与竞争来损害竞争过程。也即是说，一个具备强大市场力量的企业也可以通过限制或损害竞争对手参与竞争的能力，而非提供更具竞争力的产品来维持或强化其市场力量。
值得一提的是，本调查所涉及的范围非常广，并不局限于探索数字平台是否滥用其市场力量，而是希望提出更为宽泛意义上的问题，包括数字平台在与广告商和内容创造者交易时是否借助了其自身强大的市场力量。
四、数字平台和广告商
（一）缺乏透明度
Google和Facebook运营所依赖的关键性算法，影响Google搜索引擎结果页面展示和Facebook新闻界面内容的其他因素均缺乏透明度。由于透明度的缺失，导致广告商无法轻易理解具体有哪些因素会影响其广告向消费者展示的方式，尤其是，无法轻易发觉Google或Facebook是否以广告商的利益为代价，优先实现其自身商业利益。
ACCC尊重企业在激烈竞争中保护其关键算法的核心信息的重要性，但是避免算法信息不当泄露的风险与确保广告商获取应得信息之间是否取得了适当平衡，尚未得到明确答案。
ACCC对于缺乏透明度的担忧也延伸至数字平台所提供的中间服务的运行。Google（和其他企业）也为广告商和网站提供一系列的中间服务，以匹配广告投放需求和供应。这些中间平台的使用过程及其总广告定价的份额是不透明的，这会有损竞争。
（二）优待相关企业或企业利益的风险
Google和Facebook活跃于各种在线广告市场，通过其自有平台、其运营的平台、第三方网站、平台和一系列中间服务提供广告机会。
Google和Facebook具备优待其自身相关服务的能力和动机。Google和Facebook同时也具备优待与其存在利益关联的企业（以及那些可能据此获取额外收益的企业）的能力和动机，例如作为其展示或者观众网络成员的企业，或者使用其他中间服务的企业。这一能力和动机源自其强大的市场力量，横跨广告供应链多个环节的现实，以及关键性算法的模糊不清。
在国外处理的案件中，已经发现了数字平台所从事的优待相关企业的反竞争性歧视行为。例如，欧委会2017年作出的决定发现，Google系统性地将其自身比较购物服务（Google Shopping）展示在最显著的位置，并在搜索结果页面降级其竞争对手的比较购物服务。
考虑到竞争损害，垄断或接近垄断的企业通常需要遵守特定规则。如果垄断性企业实现纵向整合，竞争损害的风险就会攀升。ACCC认为，Google和Facebook均具备强大的市场力量，而且二者均活跃于数字广告供应链的各个环节。尤其是，Google基本上在在线搜索和在线广告搜索市场占据了垄断地位，而且还拥有多个提供广告服务的相关企业。
这些因素，联系平台在互联网、澳大利亚消费者中所扮演的通道角色以及透明度的缺失，说明本初步报告所提出的更大强度的监管建议是合理的。
（三）有关广告验证的问题
透明度的缺失也意味着广告商无法验证广告实际上是否投向了其目标消费者。尽管独立第三方验证可能解决这一关注，但这取决于第三方能够提供的验证的性质。ACCC尚未获知当今第三方验证是否可以解决这一问题。
由于广告商无法验证其在Google和Facebook上广告的投放和实际效果，造成了降低广告服务供应竞争的潜在风险。因为这会误导广告商认为其广告投放和运营非常成功，但实际上可能并非如此。这会损害市场上价格和质量信号的传输，并鼓励一些广告商仅通过几个特定的平台投放广告，而不考虑其他竞争性广告服务供应商。
ACCC欢迎更多有关数字平台所采取的措施和广告商验证这些措施能力的反馈，以便在最终报告中表达其自身观点。
（未完待续）
