（续上集）
(三)解决监管不平衡的措施
出版商、广播公司、其他媒体企业以及数字平台在不同的监管框架下运作。以下初步建议的目的是对这些框架进行审查，以确定不必要的监管，并在可行的情况下确保法规有效、一致地适用于各种在线和离线业务类型。
初步建议6：媒体监管框架审查
ACCC建议政府进行单独的独立性审查以建立起相应的监管框架，该框架能够有效和一贯地规范在澳大利亚制作和交付内容方面具有类似功能的所有主体的行为，这些内容包括新闻和新闻内容，而无论其提供者为出版商、广播公司、其他媒体企业还是数字平台。
此类审查应侧重于内容的制作和传递，并考虑以下事项：
（1）基本原则：为总体上平台中立的监管制度制定明确的指导原则，此种监管制度可以有效适用于跨媒体格式和平台的规制，既可在在线和离线活动中适用共同的规则，也可以适用于新服务、平台和技术。
（2）监管范围：设定客观因素，以确定是否应对某些企业实施监管，并确定自我监管和共同监管的适当角色。
（3）内容规则：创建全国统一的分类方案，从而对内容进行分类或设置访问限制，而不论是何种交付格式。
（4）执法：实施适当的执法机制和有意义的制裁，包括考虑建立一个单独机构以负责监督、执行、处理投诉以及管理统一的监管框架。
实施统一、平台中立的监管框架将影响和简化对不同媒体、通讯业和电信的监管现状，ACCC打算将其专业知识应用于此种审查。
（四）有助于更有效地删除侵犯版权材料的措施
包括媒体企业在内的澳大利亚权利人，在要求及时删除数字平台上侵犯版权的内容时面临特殊困难。之所以出现此种情形，一定程度上是由于建立授权责任的不确定性（即“授权”侵犯版权行为的责任）。以下建议的目的是鼓励制定及时有效的程序，以便在数字平台上删除侵犯澳大利亚版权所有者权利的内容，并提高在线版权保护的可执行性。
初步建议7：删除标准
ACCC建议澳大利亚通信和媒体管理局（ACMA）确定关于数字平台对侵犯版权内容的撤销程序的强制性标准，以便有效和及时地删除侵犯版权的内容。这可能通过对《电信法案》的修订以赋予ACMA根据该法第6部分制定适用于数字平台强制性行业标准的权力。
（五）在与数字平台交易时更好地告知消费者及提高消费者议价能力的措施
本调查报告一个关键的初步结果是，消费者无法对数字平台收集的数据量以及如何使用这些数据做出明智的选择。此种情形反映了数字平台对消费者讨价还价能力的优势地位，以及二者之间存在的信息不对称问题。
在澳大利亚，尽管数字经济中数据的数量和重要性的增加意味着用户数据的收集、使用和披露越来越多地影响竞争、创新和消费者保护，现状仍然是个人信息的收集、使用和披露主要受隐私法的监管。因此ACCC认为，包括《隐私法案》在内的目前监管框架并未有效阻止利用信息不对称和数字平台与消费者之间的不对等讨价还价能力而实施的数据行为。
以下初步建议旨在与数字平台交易时更好的告知消费者及提高消费者的议价能力：
初步建议8：个人信息的使用和收集
为了更好地使消费者能够就隐私和个人信息的收集做出明智的决策，并对其拥有更大的控制权，ACCC建议对《隐私法案》进行以下修订：特别是建议（1）和（2）以减少信息不对称，并提高数字平台数据实践的透明度；建议（3）和（4）为消费者提供在收集、使用、披露和删除其个人信息方面更加强有力的控制，以减少消费者与数字平台之间的讨价还价能力不平衡情形；建议（5）至（6）则是增加《隐私法案》威慑效果的措施。
（1）加强通知要求：明确要求直接或由第三方收集消费者个人信息时附上简明、透明、易懂和易于获取的收集通知，通知应以清晰明了的书面形式发出（特别是如果给孩子的话），并免费向消费者提供。
（2）引入独立的第三方认证计划：要求对澳大利亚消费者个人信息的收集达到客观标准的特定企业通过使用隐私印章或标记的方式进行外部审核，以监控并公开证明相关企业遵守隐私规则。实施外部审核的企业将首先获得澳大利亚信息委员会办公室（OAIC）的认证。
（3）加强同意要求：修改同意的定义，要求明确的选择同意并将要求纳入澳大利亚隐私原则，即同意必须充分得到充分通知（包括提供同意的后果）、自愿作出、且是当前和具体的。这意味着必须预先将启用数据收集的设置设定为“关闭”。当然同意也必须由有能力理解并表达同意的个人或其监护人提供。
（4）删除个人信息：允许消费者在他们撤回同意的情况下要求删除他们的个人信息，并且其个人信息不再用于向消费者提供服务。
（5）增加对违规行为的处罚：增加对违反《隐私法案》行为的处罚，以至少反映违反《澳大利亚消费者法》（Australian Consumer Law）的违规行为。
（6）赋予个人直接诉讼的权利：根据《隐私法案》，赋予个人消费者针对侵犯隐私权的行为直接提起诉讼的权利。
（7）扩展OAIC的资源以支持进一步的执法活动：为OAIC提供更多资源，以使其能够应对与隐私相关的投诉数量、重要性和复杂性问题。
初步建议9：OAIC数字平台业务准则
ACCC建议OAIC与在澳大利亚运营的主要数字平台合作，根据《隐私法案》第IIIB部分制定可执行的行为准则，以为澳大利亚消费者提供更大的透明度，并增加其对个人信息如何被数字平台收集、使用和披露的控制权。根据《隐私法案》的现有规定，行为准则可以对数字平台的数据收集实践进行主动和有针对性的监管。
该行为准则可能包含有关数字平台如何告知消费者、如何获得消费者知情同意的具体义务，以及对数字平台数据实践的适当消费者控制。ACCC作为竞争和消费者监管机构还应参与该准则的制定过程。
初步建议10：严重侵犯隐私行为
ACCC提倡政府采纳澳大利亚法律改革委员会的建议，为严重侵犯私隐行为引入法定诉讼，以增加企业对其数据行为的责任，并让消费者更好地控制其个人信息。
初步建议11：不公平合同条款
ACCC提出《澳大利亚消费者法》规定的不公平合同条款应该是非法的（而不仅仅是可以撤销的），且应对使用不公平条款行为进行民事罚款，以更有效地阻止数字平台及其他企业在使用和隐私条款中利用不公平合同条款将其议价能力通过杠杆效应传导至消费者。
九、拟进一步分析和评估的领域
ACCC确定了9个需要进一步分析和评估的领域，并对以下问题的观点和分析特别关注：
（一）支持新闻及新闻业的选择和质量
参考条款可指示ACCC考虑数字平台对到达消费者的新闻和新闻内容选择水平和质量的影响。
在考虑数字平台对新闻和新闻内容质量的影响时，ACCC并未尝试对新闻和新闻内容进行实证评估。然而，与旨在让澳大利亚记者和新闻媒体企业承担责任的现有准则和框架相一致，ACCC认为制作新闻的某些方面是新闻质量的重要指标，例如客观性、准确性（事实—检查）和分析和调查等措施的实施。
新闻的快速数字化和数字平台的增长导致新闻的雾化，且对一些消费者来说新闻内容与其来源之间存在脱节现象。这些消费者可能不知道他们的新闻来自何处以及该新闻内容的创建者是否已经致力于新闻化过程，例如事实检查和准确性。结合新闻的算法选择，这可能使个人/消费者面临过滤泡沫或“回声室效应”（echo chambers）的风险及不可靠信息的风险。
虽然上述影响在澳大利亚的程度尚不明确，但ACCC担心现在或将来都存在这些后果的真实风险。因此ACCC正在考虑为消费者提供更多关于他们在数字平台上消费新闻的透明度信息。ACCC指出，包括Facebook和Google在内的一些数字平台正在对服务于消费者的内容采取措施进行通知和管理。与此同时，平台正在做出关于要向消费者提供内容的质量或“可信度”的自主决定。虽然这些措施可能是出于好意，但平台对一些关键因素的个别决策则可能反映了他们自身利益，且未必能很好地为消费者服务。ACCC认为更加透明的方式是优先选择。
ACCC正在考虑是否应要求数字平台和媒体企业采取措施，以提高消费者对通过数字平台访问的新闻和新闻内容做出明智选择的能力。该提议不会干扰算法如何选择、显示新闻和新闻内容，消费者可以选择访问的信息（消费者选择）或新闻自由。ACCC对新闻媒体企业和记者关于以下提案的潜在运作以及与现有新闻实践准则关系的反馈特别感兴趣：
（1）在向消费者展示内容时，数字平台将被要求标记来自媒体企业的内容已经通过遵守新闻实践的注册准则而签署了新闻和新闻内容创建的某些标准。这种标记可通过新闻内容上的“徽章”显示在搜索结果或用户的新闻源中。
（2）ACMA将识别包含原则和程序在内的新闻媒体代表团体的新闻行为准则，包括但不限于准确性（事实核查）、清晰度和避免伤害准则。
（3）数字平台将被要求告知消费者确保问责制的程序，以及更好告知消费者新闻和新闻内容如何提供和显示给他们（例如通过徽章或标记）。
（4）数字平台采取上述措施的义务可包含于数字平台提交的、经ACMA批准的单独准则之中，或由ACMA强制要求实施。
正如第4章和第6章进一步讨论的那样，ACCC认识到许多澳大利亚新闻媒体企业已经受到针对新闻责任标准的部门监管（或者在传统印刷媒体的情况下，通过澳大利亚出版社理事会进行一定程度的自我监管）。ACCC有兴趣探讨现有的部门特定准则（包括由Free TV或澳大利亚新闻理事会管理的准则）是否可以成为ACMA认可的准则类型。
（二）提升在线新闻素养
ACCC正在考虑旨在提高新闻素养的措施，并正在考虑建议ACMA与领先的数字平台合作制定针对所有澳大利亚人的广泛活动，以加强他们对新闻和新闻业如何在社交媒体及其他数字平台上进行管理和显示的理解。
（三）提高新闻媒体企业资助新闻制作和新闻业的能力
如上所述，新闻和新闻业对社会有广泛的公共利益，ACCC关注的是新闻供给不足的风险。澳大利亚现有政策和监管安排以多种方式支持新闻业和新闻制作。其中最为明显的是政府资助ABC和SBS公共基金以提供高质量、独立的新闻和新闻业，并增加多元化。包括电视和广播在内的商业广播公司，也通过低于市场价格的频谱获得公共支持。
ACCC认为传统印刷媒体（现在的印刷/在线媒体）在提供多样性和高质量的新闻和新闻业也发挥着重要作用。因此其考虑继续保持印刷/在线新闻媒体企业投资新闻和新闻业的激励机制，特别是在那些可能存在生产不足风险的新闻和新闻业尤为如此。在此阶段，ACCC已经确定了三个可能的反馈选项：
（1）对2018年至2019年“区域和小型出版社工作和创新计划”（Regional and Small Publishers’ Jobs and Innovation Package）进行影响评估，以确定该计划是否应在超过目前的三年资助期限之后继续实施（并可能进行修改或扩充）。
（2）新闻媒体组织因制作具有很高公共利益但存在供给不足的特定类型新闻所产生成本的税收抵扣。ACCC认识到确定此类补贴范围的困难以及所存在的盗用或欺诈风险。
（3）根据上述拟议提案，针对已签署注册ACMA行为准则的媒体企业进行个人订购，通过减税措施以鼓励新闻和新闻业的制作和消费。
尽管ACCC认识到社会对实施、提议税收激励和补贴可能存在担忧，不过此种安排有时可能是实现特定目标的合适选择。ACCC欢迎公众提供此方面或其他方面的反馈和建议，当然也包括潜在的政府补助在内，因其可能会维持新闻媒体企业投资新闻和新闻业的激励，特别是那些可能面临生产不足风险的新闻和新闻业。
（四）数字平台监察员
ACCC认为，Google和Facebook在搜索供应市场和搜索广告市场中具有强大市场力量的一个影响就是，一些广告商（特别是小型企业），无法与Google和Facebook的交易条款进行谈判。这点可从企业寻求有效争议解决时所可能遭遇的困难中看出。
ACCC正在考虑是否可以设立监察员（ombudsman）处理来自消费者、广告商、媒体公司和其他用户对数字平台的投诉问题。例如，监察员可能有权解决以下部分或全部问题：
（1）因企业认为数字平台表现与所购广告的表现或可能表现不准确或未经证实而产生的争议。
（2）有关消费者对诈骗和删除此类内容的争议。
（3）有关媒体公司新闻内容的显示和排名争议。
（4）有关虚假或误导性广告的商业争议。
监察员可以调查无法通过数字平台的内部争议解决机制处理的投诉，并做出对数字平台具有约束力的决定。参考条款可列出监察员考虑的争议类型、监察员如何解决纠纷以及监察员可以建议或实施的救济措施。
ACCC不打算将这一职能复制到其他监管机构。
（五）监督中介价格
ACCC认为监管机构可以有权监控向以数字显示广告为目的广告商或网站提供中介服务的价格。为实现这一目标，如果提供这些服务的企业的收入超过一定的门槛（例如以澳大利亚收入而言，超过500万澳元），则可能需要向监管机构提供以下详细信息：
（1）提供的每个产品的中位数价格。
（2）解释如何确定价格。
（3）每个产品或服务的单独收入。
（4）向客户提供的任何折扣、回扣或其他奖励。
该信息应至少每年提供一次，或根据监管机构的要求提供；也可能要求监管机构公开报告此信息。
（六）针对数字平台广告的第三方评估
ACCC正在考虑是否有能力让广告商验证数字平台（包括Google和Facebook）上的广告是否会传递给目标受众，以及是否存在数字广告的表现被夸大的情况; 或者广告商误以为有比实际更多的消费者浏览他们的广告。ACCC正在研究当前第三方评估水平在多大程度上克服了这些问题。ACCC正在寻求进一步反馈当前验证是否向其目标受众提供广告机制的有效性。如果目前的机制不够充分，其将得到关于解决该问题所需机制的反馈和建议的协助。
（七）删除用户数据
ACCC正在考虑是否应明示这样一项义务，即一旦用户停止使用数字平台服务后就删除与澳大利亚消费者相关的所有用户数据，或者是否应在一段时间后自动要求删除用户数据。由于不需要用户主动要求删除数据，并且会阻止无限制地保留数据，因此这项义务将比初步建议8（4）更进一步。
（八）定向选择广告
ACCC正在考虑除了初步建议8（3）之外，是否应通过禁止企业收集、使用或披露澳大利个人信息用于定向广告的目的（除非消费者明示选择同意），从而进一步加强与定向广告有关的消费者同意。
根据此种提议，平台仍然可以要求接收广告资助服务（包括通过社交媒体平台或搜索引擎）的消费者同意观看广告，但不得要求用户同意根据他们在平台的用户数据和个人信息查看定向广告；且建议将此类要求应用于《隐私法案》所涵盖的主体范围之外，以确保覆盖可能为此目的收集数据的所有主体。
（九）禁止不公平的做法
澳大利亚和新西兰消费者事务部在2017年对《澳大利亚消费者法》的审查中向政府建议，应探讨如何在澳大利亚范围内实施不公平贸易禁令，以解决可能不公平的商业行为。
ACCC正在考虑通过此调查对问题的曝光是否大大加强了对《澳大利亚消费者法》中的不公平做法实施普遍禁止的必要性。此种禁令可能会阻止数字平台和其他企业从事不符合社会规范，但目前尚未依据《澳大利亚消费者法》进行规制的行为。
与海外司法管辖区一样，这种禁令可能涉及边界问题以确保其被适当且有针对性的实施，例如适用于以下行为：
（1）对消费者导致或可能导致重大损害，
（2）消费者自己无法合理地避免重大损害，并且
（3）对消费者或竞争产生的效益没有超过损害。
十、下一步措施
ACCC欢迎提交材料回应这份初步报告。提交材料应侧重于本报告中提出的问题以及与参考条款相关的其他问题，但无需重复提交。
ACCC特别有兴趣获得以下方面的反馈：
（1）初步建议（第9-14页）
（2）拟议的进一步分析和评估事项（第14-17页）。
提交材料截止日期为2019年2月15日。
作为本调查的一部分，ACCC收集了大量信息，并将继续分析其在最终报告之前收到的数据。ACCC也可能正在寻求各方的补充信息。这包括ACCC根据2010年《竞争和消费者法案》s95ZK规定行使强制提交信息的权力。ACCC也可能在2019年初召开更多的利益相关者论坛。
十一、根据《竞争和消费者法案》正在进行的调查
ACCC正在根据2010年《竞争和消费者法案》调查某些数字平台的行为。调查包括：
（1）调查数字平台对第三方应用开发商施加的访问限制是否可能引起《竞争和消费者法案》第46节的问题。
（2）调查特定数字平台对用户收集特定类型数据的表述是否违反了《澳大利亚消费者法》。
（3）调查可能违反《澳大利亚消费者法》的有关数字平台隐私政策变更行为，此种变更可能使数字平台组合不同的用户数据集。
（4）通过未能充分披露其条款和条件的变更行为来调查特定数字平台是否可能违反《澳大利亚消费者法》，此种变更行为允许其与第三方共享消费者的用户数据。
（5）调查数字平台的使用条款和隐私政策是否可能包含《澳大利亚消费者法》规定的不公平合同条款。
这些调查仍在继续，目前ACCC尚未就哪些执法结果（如果有的话）适当达成一致意见。
ACCC还将调查依据《竞争和消费者法案》规定应引起关注的任何其他数字平台行为，并考虑ACCC是否适合采取执法行动。
（全文完。 信息来源：数字市场竞争政策研究，杨莉萍等翻译）
