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澳大利亚《数字平台调研初步报告》摘要(二)

来自:水畔网行 0 0 2019-01-15

(续上集)

六、数字平台和消费者

澳大利亚消费者显然非常重视Google、Facebook与其他数字平台所提供的服务,从其频繁而广泛地使用上述数字平台可见一斑。

但是,数字平台的无处不在同时也意味着许多消费者也感受到他们不得不加入或者使用这些平台,同意一些不可商议的使用条款,以保持通讯并持续参与到整个社区生活中。

(一)缺乏信息充分且真实的选择

许多数字平台开始收集越来越多的各类用户数据。而数字平台所收集到的数据并不局限于用户使用数字平台服务时积极提供的数据。数字平台也能够更积极地收集用户数据(对用户而言是消极提供的),包括在线浏览习惯、IP地址、特定设备型号、地理位置以及移动数据。收集到的用户数据能够帮助数字平台刻画出更为细致的用户分类,以帮助广告商精准投放广告。消费者已经向ACCC反映了其针对数字平台所收集信息的程度和范围的顾虑。

ACCC认为,如果消费者能够针对数字平台如何获取并使用其数据作出全面知晓且真实的选择,消费者能够据此获益。ACCC的初步观点为,消费者作出全面知晓的选择的能力受以下几个因素的影响:

(1)数字平台与消费者之间的信息不对称。ACCC初步调查显示,消费者并不知晓数字平台具体获取数据的规模,如何收集、使用并分享这些数据的。这受到(数字平台)服务和隐私政策冗长、复杂和模糊特征的影响。数字平台也会向消费者隐瞒其收集数据的范围,并夸大消费者掌控其个人数据的程度。

(2)相对于消费者而言,数字平台所享有的议价能力。ACCC同时也发现了数字平台和消费者之间极其不对称的讨价还价的能力。许多数字平台使用的是点击一揽子协议(click-wrap agreement),其中包含了“要么接受要么离开”(take-it-or-leave-it)条款以及捆绑内容,这就限制了消费者在面临数字平台请求收集、使用并披露其有价值的信息时基于充分信息而自由作出同意决定的能力。

如果消费者无法获取数字平台是如何收集并使用其数据的充分信息,或者并不具备根据不同数字平台数据相关行为做出选择的能力,那么消费者就无法做出基于充分信息的选择。这不仅可能会损害不同数字平台在隐私和数据保护方面的潜在竞争,还可能抑制使用其他商业模式的竞争性服务供应商进入市场。

(二)消费者保护的缺位和现行法律抑制作用的缺失

现行有关监管数据收集的法律对于消费者保护和有效产生抑制作用的缺失,已经使得数字平台的数据相关行为损害了消费者选择能够最大程度满足其隐私需求的产品的能力。

结果就是,会用到消费者数据的很多行业的竞争会被扭曲,包括本报告所提及的数字平台、媒体和广告服务以外的市场。

(三)过滤泡沫和更少可靠新闻的风险

正如上文所提到的那样,数字平台会给新闻的获取和消费带来重大影响。澳大利亚新闻媒体网站超过50% 的流量来自Google和Facebook。

与新闻真实性和质量相关的问题并非新的话题,而且也不局限于通过算法制造出的新闻,ACCC的初步观点为,这些风险在线上可能会被扩大。尤其是,ACCC认为通过数字平台获取新闻的消费者可能会获取更少可靠的信息,以及更多潜在的过滤泡沫(filter bubbles)。换言之,在澳大利亚确实存在导致这种效果的实际风险,但ACCC还未掌握源自数字平台的使用所产生的过滤泡沫的有力证据。

 

七、可以采取哪些措施解决上述问题?

(一)政府应当回应现阶段所面临的问题并预期未来可能遇到的新问题

我们正处在数字平台发展(并应当评估)及其给社会带来影响的关键时期。数字平台已经彻底改变我们相互之间、与新闻、政府和企业互动的模式。还有一点非常明确,数字平台和新闻企业所存续的市场将持续变革。

政府认识到数字平台在我们个人生活和集体生活中所扮演的角色,在面临并解决挑战和问题时积极做出回应非常重要。

ACCC的初步报告致力于为进行有关数字平台所扮演角色以及政府监管的适当程度的更宽泛意义上的讨论提供帮助。

ACCC将提议特定的初步建议,以解决本报告所发现的数字平台实际上已经带来的或者可能带来的负面影响。ACCC还针对进一步的分析和评估提出一系列其他议案。

(二)国际参与

ACCC认识到,澳大利亚所面临的数字平台问题并非独一无二的。许多其他国家也面临类似竞争关注,而且也正在采取措施解决这些问题。

ACCC决定直接或通过诸如OECD、ICN以及国际消费者保护执行网络(ICPEN)之类的现有网络合作间接与海外监管当局分享并讨论自身的发现,并提出建议。

(三)监管功能的潜在资金来源

ACCC指出,初步建议中所讨论的监管功能,以及下文所提及的未来分析和评估领域,可以通过很多途径获取资金支持,包括政府直接资金支持,或根据相关政府政策予以解决。

 

八、初步建议

(一)解决GoogleFacebook市场力量的措施

数字平台对用户的价值及缺乏相近的替代方案为Google和Facebook提供了强大的市场力量。

ACCC认为Google在提供通用搜索服务方面拥有强大的市场力量(当前市场份额约为95%)并且似乎至少在中短期内可能保持其主导地位。这种强大的市场力量已经扩展到在线搜索广告领域,以及向新闻媒体企业提供新闻推荐服务的领域。

ACCC还认为Facebook通过其Facebook和Instagram平台在澳大利亚提供社交媒体服务方面拥有强大的市场力量。 此外,ACCC认为Facebook在显示广告和向新闻媒体企业提供新闻推荐服务方面也具有强大的市场力量。

虽然动态竞争可能会对Google和Facebook产生一定程度的竞争约束,但ACCC认为,基于市场进入和扩张障碍的规模(用户累积数据的价值,该价值包括但不限于用户在平台本身的使用数据),此种约束的程度较弱。ACCC也初步认为,Google作为当前多数浏览器默认的搜索引擎地位,进一步巩固了其市场力量。

ACCC初步认为Google和Facebook的战略性收购导致了他们目前的市场力量。

由于潜在竞争对手可能挑战既存市场力量,以下初步建议的目的就是通过下列方式消除针对潜在竞争者增长和独立性一些潜在障碍:

1)完善并购法律和程序

2)通过解决预安装或默认搜索引擎或互联网浏览器所带来的障碍来增加消费者的选择权。

初步建议1:并购法律

2010年《竞争和消费者法案》(Competition and Consumer Act)第50(3)条确定了在评估并购过程中可能产生的竞争影响时应考虑的因素,ACCC认为可通过修改该规定以更加清楚地表明以下内容是相关的因素:

(1)收购将导致消除潜在竞争者的可能性,以及

(2)收购方因收购可能获得的数据的数量和性质。

初步建议2:事先收购申报

ACCC还打算要求大型数字平台(如Facebook和Google)针对澳大利亚开展业务的企业的任何收购,都要提前进行申报,并提供足够的时间来全面审查拟议收购可能产生的竞争影响。

如果主要数字平台没有这样的承诺,可以考虑通过其他选择来解决这个问题。

初步建议3:对浏览器和搜索引擎的选择

ACCC正在考虑建议:

(1)移动设备、电脑以及平板电脑操作系统的供应商需要为消费者提供互联网浏览器的多项选择(而不是提供默认浏览器),以及

(2)要求互联网浏览器供应商为消费者提供搜索引擎的多项选择(而不是提供默认浏览器)。

 

(二)监测数字平台活动的措施以及这些活动对新闻媒体组织和广告商的潜在后果

本次调查中反复出现的主题是Google和Facebook的市场力量,以及这些平台在帮助企业吸引消费者方面发挥的关键作用,包括新闻媒体业务覆盖其受众的能力。Google和Facebook的算法运作及其他相关政策决定了在新闻供给和搜索结果中向消费者可显示的内容。然而,这些决定供给内容的算法运作和其他政策仍然模糊。

就广告市场而言,此透明度的缺乏使人们担心Google或Facebook可能会偏向自己的相关业务或与他们有特定商业关系的业务。ACCC认为,考虑到Google和Facebook的市场力量,以及他们在广告供应链中多个层面的存在,二者都有能力和动机优先支持自己的商业利益,从而减损其他广告商或潜在竞争者的利益。

就媒体市场而言,缺乏透明度则导致人们担心算法和政策可能以影响媒体和/或新闻、新闻内容的市场竞争。

鉴于这些问题的重要性,下面的初步建议要求监管机构负责监测、调查和报告相关数字平台(根据所反映影响和规模的客观标准确定)使用的标准、商业安排或其他因素以影响:

(1)广告内容的排名和显示(或其他与广告同时显示的内容),以确定平台是否在支持他们自己的相关业务或与他们有特定商业关系的业务以及潜在的竞争效应可能存在的歧视。

(2)新闻和新闻内容的排名及显示,旨在消除算法或其他政策对新闻和新闻内容制作或媒体市场竞争的影响。

监管机构还可以将上述事项提交给其他政府机构进行相关调查。

ACCC认为,此种监管方法将向企业和消费者提供这样一种保证:即算法不会被用于支持某些企业;或者在新闻报道的情况下,算法不会以导致新闻制作和新闻内容或媒体市场重大损害的方式运作。ACCC还认为,该监管提案将确保政府保持领先地位,并能够识别潜在的重大消费者损害。

ACCC认识到阻止广告商和新闻媒体企业算法“游戏”的重要性。因此,虽然ACCC建议监管机构公开关键算法和政策的绩效和影响,但其并未建议将相关数字平台提供给监管机构的基础信息公之于众。

初步建议4:广告和相关业务监督

监管机构的任务是监督、调查和报告具有垂直整合关系和达到相关门槛的数字平台是否通过将自身商业利益置于其他广告商或潜在竞争者的商业利益之上而从事歧视行为(包括但不限于可能具有的反竞争行为)。

上述监管可适用于每年从澳大利亚数字广告中收入超过1亿澳元的数字平台。

监管机构可以考虑数字平台的标准、商业安排和其他影响广告商、广告服务供应商和数字平台之间竞争的情形,这可能包括:

(1)广告和原生内容(organic content)的排名与展示(当广告和原生内容一起展示时)。

(2)从同一数字平台(或相关业务)获取任何其他产品或服务是否会影响广告或内容的真实性或排名。

(3)数字平台任何相关业务的影响(例如,推荐链接如何出现在搜索引擎结果页面或社交媒体新闻源中)。

相关数字平台将有义务定期向监管机构提供信息和文件,监管机构则需被赋予适当的调查权。监管机构有权调查他人投诉、主动调查、转交其他政府机构调查,并发布报告和提出建议。

初步建议5:新闻和数字平台监管监督

ACCC认为监管机构还可以监控、调查和报告数字平台对新闻和新闻内容的排名以及向新闻媒体业务提供的推荐服务。

以上监管措施可适用于每年从澳大利亚数字广告中收入超过1亿澳元的数字平台,且这些数字平台同时传播新闻和新闻内容,包括提供新闻和新闻内容的超链接或此类内容的片段。

在履行其职能时,监管机构可以考虑数字平台的标准、商业安排以及影响媒体市场、新闻制作和新闻内容竞争的其他因素, 这可能包括:

(1)向消费者提供的新闻和新闻内容的排名

(2)将消费者转介至媒体业务。

相关的数字平台有义务定期向监管机构提供信息和文件,监管机构也需要适当的调查权。

监管机构有权调查他人投诉、主动调查、转交其他政府机构调查,并发布报告和提出建议。

       (未完待续)

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